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吴克宇:中国电视产业政府管制的政策建议

时间:2009-08-24 07:06:49  来源:  作者:

  在大多数国家,电视产业都是政府参与和管制较多的行业,尤其是在中国当前的国情之下,电视产业具有非常突出的产业特殊性。政府对电视领域普遍深度参与(所有的电视台都是国有事业单位)和进行严格的行政管制。从经济学理论上说,在市场经济条件下,政府参与和管制经济活动的根本原因是市场机制存在缺陷,从而必须以政府行为来予以弥补。当然,在现实社会生活中,政府参与和管制活动的原因可能是经济的、也可能是非经济的。但是,不仅市场机制不是万能的,政府行为也不是万能的。在现实中,一方面,确实存在政府参与和管制电视经济活动的必要性;另一方面,政府参与和管制电视经济活动也必然会产生一定的副作用。所以,即使是在需要政府更多管制的电视产业中,也有一个政府参与和管制是否适度和是否有效的问题。况且,我国电视产业的宏观管理体制一直处在传统计划经济的阴影下,政府仍然按照计划经济的思维模式和行为方式对电视产业进行直接参与和行政控制。因此,对于我国电视产业的政府管制来说,首先有一个从计划经济向市场经济转轨、从行政命令向市场调节转变的过程,这是讨论市场经济下电视产业政府管制的前提。本文的研究主要是从经济学角度集中于中国电视产业的政府管制问题,而对于电视作为党和人民的喉舌和政治舆论工具等非经济学问题则存而不论。当然,在讨论经济学问题时,也必须将后者作为一个现实前提而包含在经济分析的暗含假设之中。

  政府管制的涵义

  政府管制(government regulation),是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构),依照一定的法律对被管制者(主要是企业)所采取的一系列管理与监督行为。

  政府管制的理论依据来自政府干预理论。在市场经济中,政府借助公共政策对市场进行干预,以克服或弥补市场机制在资源配置上的失灵,促进公平竞争,扶持新兴产业,保护生产者和消费者,满足社会需要,达到政治目的。政府管制包括经济性管制和社会性管制。

  政府进行干预的工具主要有四个:管制、优惠、补贴和税收。

  产业管制有三种途径:第一,技术管制。例如为了确保兼容性、同质性和安全性,对产业标准的制订和维护,对通用干道的控制。第二,对市场结构的政府管制。为了控制生产者和销售者的数量,政府采用发放许可证和执照的措施,同意或者保护某种类型的市场结构。第三,对市场行为的管制。政府通过控制企业的行为达到管制的目的。例如,阻止有害于市场的反竞争行为,控制价格和费率以取得宏观经济目标,控制有害的外在性。自然,政府管制将产生一定的经济后果,通过这种非市场力量和要求的介入,直接引起成本、收入或利润的增加或减少。

  优惠是指政府提供的更优厚的待遇,或者作为政府服务而由政府管制产业或相关代理机构提供的较低的价格。优惠可用于政府希望支持的所有产业或特定产业。优惠的经济效应是减少了生产成本,提高了一个企业的利润,刺激了生产。

  补贴是指资金从政府那里转移支付给某种产业或者某种类型的生产组织,以激励其消除有害的外在性。补贴提高了收入,增加了利润,刺激了生产。

  税收是指资金从生产者或消费者那里转移到了政府手中,以用作政府职能的支付,或者是对产生有害外在性的企业的惩罚,政府再将罚金用于消除有害的外在性。

  在电视媒介产业中,政府同样通过以上四种工具在技术、市场结构和市场行为等方面对其进行干预,从而保障公共福利的实现,确保市场有效运行。政府通过技术管制制定无线电视和有线电视的技术标准,如视频、音频产品生产设备的机械标准,电视接收设备中涵盖超高频、甚高频双重接收频道的标准,电磁频率的设置和保护标准,等等。电视产业市场结构的政府管制,包括无线电视执照、有线电视经营许可证的授权发放,针对纵向、横向一体化和垄断行为的反托拉斯措施,为帮助电视媒介发展和保持其所有权多元化而给予的贷款、拨款等各种形式的资金支持。电视产业市场行为的管制,既包括对电视节目中攻击性言论、淫秽色情内容等方面的管制,也包括对妨碍市场有效运作的定价行为和市场配置的反托拉斯管制。

  此外,政府直接参与也是弥补市场失灵的可选择方式之一,即政府通过建立国有企业或者国有事业单位,直接参与经济活动。八十年代之前,政府直接参与的方式被许多市场经济国家所采用。但是实践证明,大多数国有企事业单位存在着严重的效率问题,因此,许多市场经济国家采取私有化方案抛弃了政府直接参与的做法。

  中国电视产业政府管制的政策建议

  目前,中国电视产业的管理体制仍是计划经济时代的行政性管制,还不是与市场经济相符合的政府管制,管制效率低下,经济性管制还很不规范,管理不到位、错位甚至越位的情况时有发生;在法制建设方面比较薄弱,政府管制缺乏有效的法律制度支持,在政府管制执法方面存在相当大的主观任意性;管办和一、政事合一、企事合一,缺乏有效的政府管制机制和高效率的企业经营机制;政府管制的目标导向不明确,表现为在市场结构重组和进入管制方面缺乏明确的政策目标,未能促成合理开放、竞争有序的市场环境;社会性管制不到位,电视媒介的社会责任意识淡薄,节目媚俗化,广告过滥、随意插播,教育性节目少、节目没有分级管理,对儿童的保护不到位等,这些现象日益招致社会批评、引起观众反感。因此,在加入世贸组织的大背景下,中国电视产业首先要进行管制模式的转轨,建立起与市场经济相符合的管制模式,适应已逐步市场化的电视产业运营体制。即生产关系要适应生产力的发展,上层建筑要适应已发生变化的经济基础,电视产业的管制模式要适应电视产业的运营体制。本节针对上述问题,提出一系列政策建议。

  一、加入世贸组织是政府管制的制度背景

  中国加入世界贸易组织后,无论电视产业是否承诺开放,总体上都应遵守世界贸易组织的一般原则。服务贸易总协定规定,成员的义务分为普遍义务(或一般义务)与承诺义务。最惠国待遇原则、透明度原则等是普遍义务,所有成员必须遵守。而市场准入和国民待遇则是承诺义务,并不是适用于所有部门。所以,在这些原则中对电视产业影响最大的包括:最惠国待遇、透明度。

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